在1941年日伪对盐阜区第一次大“扫荡”前夕，驻盐城的新四军军部和盐阜区党委曾经酝酿，把老盐城县划小，以便于在艰苦条件下坚持对敌斗争。在酝酿的过程中，敌人已开始 “扫荡”，于是就决定临时成立几个行政公署，盐城西和西南为一个行署，盐城以东为一个行署，盐城西北为一个行署。这三个行署就是老盐城县以后划分为盐城、盐东、建阳3个县的基础。西北行署大致上即今建湖县的辖境(老盐城县的5区、6区、11区、12区、14区)。西北行署的驻地为盐城县14区的西吉庄、尖墩等地，隶属盐城县政府。

　　7月，日伪军对盐阜区第一次大“扫荡”开始了。西北乡人民在西北行署的直接领导下，积极投入反“扫荡”斗争，同时协助驻建阳北乡的华中局和新四军后勤机关做好安全转移工作。12区、14区分别在湖垛、上冈召开数万人的动员大会，检阅了各乡镇的自卫队、运输队、拆桥队、情报队等反“扫荡”临时组织，会后立即投入坚壁清野的行动。水上船只如梭，陆上车水马龙，转移粮食、物资，机关、学校都有准备地迁移到偏僻乡村隐蔽起来。区、乡自卫武装，紧密配合驻防主力，机动灵活地打击敌人，在上冈、湖垛、高作、收成等地都发生过激烈的战斗。人民群众封河打坝、拆桥毁路，到处堵截，挫败了日伪“清剿”，取得了第一次反“扫荡”斗争的胜利。

　　是年8、9月，日伪“扫荡”主力撤退后，境内形势有所缓和。盐阜区党委即着手进行划县分治的未尽事宜。9月18日，在高作陆家墩召开了建阳县成立大会。会议开得比较隆重，除高作、建阳一带10多个乡的干部群众到会外，附近游击区均派人参加。盐阜区党委派宣传部长曹荻秋，率一营主力和部分干部前来参加大会。曹代表盐阜区党委宣布撤销盐城县西北行政公署，建立建阳县。同时宣布成立中共建阳县委员会和建阳县政府，并以县政府的名义发布成立建阳县的布告。

　　首届中共建阳县委员会、建阳县抗日民主政府由冯国柱、唐君照、郭铭、肖明、马宾、郑贵卿等人组成。县委设置为：书记冯国柱，组织部长郭铭，宣传部长肖明，社会部长马宾，秘书室秘书黄利峰，另设有交通站(政治交通)，沈平任站长。县政府设置为：县长唐君照，秘书胡叔度，民政科长唐采庭，财经科长项南，教育科长唐采庭(兼)，保安科长马宾，粮食科长虞廷松。

　　在建县期间，新四军3师为支持地方发展武装，特派8旅24团政治处主任夏琦率1个连主力，同郑贵卿带来的原盐城县保安团警卫连一部分武装合并，成立了建阳县抗日自卫总队。县委书记冯国柱兼政治委员，县长唐君照兼总队长，郑贵卿任副总队长兼参谋长，夏琦任政治处主任。

　　建阳县建政时，全县总户数为8.55万户，总人口约43.87万人。县境东部、南部与盐城县交界，北部与阜宁县接壤，西部与淮安(楚州)相邻，西南与宝应县隔水相望。全县南北长约45公里，东西宽约50公里。划全县为10个区，其大致范围是：1区，原盐城县6区北半部，以高作为中心，东至西塘河，西至戛粮河，区委书记杨景云，区长杨枫；2区，原盐城县12区北部，以东郑庄为中心，东接3区，西至西塘河与1区交界，南至夹荡港，北至北塘河，区工委书记许淑和（未建立区委，许淑和即许叔和，1942年牺牲)，区长王汉才；3区，原盐城县14区西部，以东、西吉庄为中心，草堰口以西，区委书记李甲，后是胡叔度，区长李甲；4区，原盐城县4区西部，以倪家河、花墩头为中心，新兴场以西，永丰圩一带，区委书记朱浣(女)，区长李志；5区，原盐城县5区的东八乡，十八团一带，区委书记李钟英，区长魏心一（一说先为乔月波）；6区，原盐城县5区的西八乡、大崔庄、裴刘庄一带，区委书记肖高，区长李树庠；7区，原盐城县12区的南部和原盐城县6区的南部，湖垛镇、建阳镇以南，虹桥、走马沟一带，区委书记邬凌秋(女)，区长李讷；8区，原盐城县11区的东部，单家庄、楼夏庄一带，区委书记周维平，后是苏凤(女)，区长董立；9区，原盐城县11区的西部，顾家庄、收成、蒋营、孟家庄、九里一带，区委书记潘泽，区长徐宗恕，后是孙达伍。10区政令未及，其辖境为原盐城县第10区，今分属楚州、宝应。

　　建阳县是在抗日烽火中诞生的。建县之时，日伪第一次大“扫荡”虽已结束，但形势仍十分紧张。敌人收缩兵力，正在对占领区分区“扫荡”。建阳县成立大会原准备到盐属11区举行，途经周家舍时遇敌受阻，遂留驻长北滩王家祠堂，改在季墩、陆墩一带举行建县大会。建阳县成立后，很快打开了西北乡的抗战局面。9月下旬，在县域连续取得了几次战斗胜利：26日，军民联合击溃驻新兴场等地的日伪军300余人，缴获步枪20支及其他军用品若干；28日，攻克草堰口敌据点，俘虏日伪军300余人，击毙80人，缴获轻机枪4挺，长短枪340支。同时，痛击前来偷袭我9区政府驻地沈韩庄的韩顽残部百余人，毙、俘数十人。